RECOMENDACIÓN DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO Nº 22/04
Ref. : A.D.P. N° 145/03
28 de septiembre de 2004
VISTO:
Las presentes actuaciones iniciadas ante la presentación efectuada en esta Defensoría por el ciudadano Juan Daniel Aguilar quien reclamó por la no-posibilidad de libre acceso a la totalidad de la ribera del río sobre el borde costero de la ciudad de Paraná; y
CONSIDERANDO:
Que el ciudadano afirma que las consecuencias negativas de esas limitaciones o imposibilidades de acceso, se evidencian principalmente en época estival donde aparecen como definidas en la ciudad dos clases de ciudadanos, una de ellas que se encontraría privilegiada frente a la posibilidad de pleno acceso a la ribera del río ya que puede optar entre acceder por los lugares abiertos al público o ingresar en virtud de su condición de socia o miembro de alguna institución deportiva, recreativa, etc.; mientras que en la otra clase se encuentran ciudadanos que no son propietarios de terrenos linderos al río o socios, o miembros, de instituciones privadas, (e incluso algunos turistas), que sólo pueden ingresar a las áreas de acceso público viendo así limitadas sus posibilidades.
Que el ciudadano iniciador de la actuación argumenta también que se estarían violentando disposiciones del Código Civil, puesto que se estaría prohibiendo el acceso a un bien público por parte de propietarios de terrenos lindantes con el río o instituciones de la ciudad que poseen instalaciones sobre la ribera, espacios generalmente cercados y delimitados de manera exclusiva.
Que finalmente, el ciudadano presenta como argumento que si realmente la ciudad de Paraná ambiciona posicionarse como ciudad turística, debería tomar el ejemplo de otras ciudades que poseen tal condición, donde el acceso, aún en aquellas áreas ribereñas que se encuentran concesionadas a terceros, se garantiza de manera libre, manteniendo sólo rentados los servicios y la utilización de las instalaciones.
Que el problema del acceso a la ribera de los ríos, desde el punto de vista jurídico, constituye una cuestión relacionada con la limitación del dominio que se conoce como “Camino de Sirga”.
Que si se observa la situación desde la estricta perspectiva histórica, el “Camino de Sirga” tiene su origen en la denominación que adquirió la calle pública que corría a ambas márgenes de un río (o canal), en la cual circulaban caballos, bueyes o personas que tiraban mediante sogas a las embarcaciones.
Que en este sentido, existen textos bibliográficos que definen claramente al Camino de Sirga precisando la originaria utilidad concreta del mismo. Algunos de esos textos sostienen que dicho camino estuvo destinado de manera exclusiva para la ejecución de actividades vinculadas a la navegación, mientras que otros destacan otras utilidades como por ejemplo la pesca mediante redes, (el Camino habría servido para extender las redes y secarlas).
Que desde el punto de vista normativo, y en relación con el dominio de las márgenes ribereñas, el Código Civil establece que los “propietarios limítrofes con los ríos o con canales que sirven a la comunicación por agua, están obligados a dejar una calle o camino público de treinta y cinco metros hasta la orilla del río, o del canal, sin ninguna indemnización. Los propietarios ribereños no pueden hacer en ese espacio ninguna construcción, ni reparar las antiguas que existen, ni deteriorar el terreno en manera alguna” (Art. Nº 2639, Código Civil).
Que independientemente de la antigüedad y del origen de la norma antedicha, ésta se encuentra totalmente vigente y es por lo tanto -al igual que cualquier otra norma vigente- de cumplimiento obligatorio.
Que se hace pertinente afirmar lo anterior ya que en muchas oportunidades no se tiene en cuenta la validez o el carácter público del Camino de Sirga, por ser a veces considerado anacrónico, o por la existencia de una práctica de premeditado desconocimiento de esa obligación de servidumbre.
Que la obligación de mantener esa porción de terreno libre de construcciones y de manera abierta para su acceso, pertenece al propietario, ya sea el particular o el propio Estado en su carácter de propietario.
Que los treinta y cinco metros correspondientes al Camino de Sirga no forman parte de manera exclusiva de los bienes del Estado, y pertenecen al propietario ribereño, (pudiendo éste ser el Estado), constituyendo este camino “una restricción al dominio y no una desmembración a la propiedad…” (Código Civil Anotado, Tomo 2, Salas-Trigo Represas, Editorial Depalma, segunda edición, año 1974. p.695).
Que si bien el concepto de “Sirga” está vinculado históricamente a la navegación, el uso de las márgenes de los ríos puede ser también necesario para otros fines de interés social, por lo que el sentido originario de esta obligación de servidumbre se habría ido modificando con el paso del tiempo, pudiendo incluso el Estado, cuando las necesidades públicas así lo requieran, expropiar las márgenes de los ríos navegables. (Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo VI, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, tercera edición, año 1996. p.485)
Que el derecho de tránsito en el denominado Camino de Sirga no se encuentra sólo instituido en beneficio de la navegación, sino que también configura un derecho de tránsito para los propietarios ribereños colindantes y para terceros, con tal que no obstaculicen la navegación. (Spota , “Tratado de Derecho de Aguas” V. 2 Editorial J. Menéndez. Buenos Aires 1941, ver también C.S.J.N. 26/05/92 en Unita S.A. c/ Pcia. de Formosa. Fallos C.S.J.N. T 315, V. 1, p. 1085, año 1992).
Que, en igual sentido, falló la Cámara Federal de La Plata en fecha 9 de Diciembre de 1903, (Ferrando Angel R. c/ Juana M. Urrierepon s/ servidumbre de tránsito. Competencia. Fallos C.S.J.N. Tomo 101, pág. 263), donde se estableció que cuando el Estado manda a abrir una calle pública en la costa del río y por el terreno de los propietarios ribereños es ésta para todos los hombres, para el público.
Que en la doctrina existen también distintos puntos de vista sobre las características de la servidumbre del Camino de Sirga, ya que algunos la califican como de derecho público mientras que otros la ubican dentro de las restricciones y límites al dominio. Respecto de la naturaleza jurídica, si bien para la mayoría de la doctrina administrativista el Camino de Sirga es una servidumbre administrativa, se hace atinado y conveniente tener en cuenta lo que el civilista MUSTO (MUSTO, Jorge Néstor: “Derechos Reales”, Tomo II, pág. 315 a 317) sostiene, cuando lo califica como una restricción administrativa. Una restricción administrativa al dominio no requiere de ningún acto público de afectación o acuerdo de partes ya que “la restricción nace de la ley”. Además agrega que “la norma se mantiene a pesar de resultar anacrónica con la finalidad aludida, pudiendo justificarse en los casos en que los ríos son utilizables con fines de recreación: balnearios, lugares de pesca, camping, etc.”[1]. Tampoco se puede sostener, con base en las disposiciones legales, que la finalidad queda limitada a la circulación o a las necesidades de la navegación. Si bien este “es el origen histórico de la norma, la misma no contiene en su formulación ninguna alusión a estas finalidades, por lo que nada impide que se utilice para comodidad de los vecinos“. (MUSTO, Jorge Néstor: “Derechos Reales”).
Que la obligación de mantener libre el acceso al Camino de Sirga y garantizar la posibilidad de tránsito por el mismo, se basa también en que los propietarios de inmuebles lindantes con las riberas, quienes usufructúan áreas ribereñas, o quienes disponen de actividades sociales sobre áreas afectadas al Camino de Sirga, no pueden tener sobre el río, o camino, más derechos que los que les concede el Código Civil, ya que cuando no existen posibilidades de acceso, el propietario o poseedor del inmueble lindero al río tiene de hecho un uso y un goce de carácter exclusivo (y excluyente), más allá de lo normado por el Código Civil, produciendo restricciones y limitaciones en lo que refiere al derecho de uso del resto de los ciudadanos.
Que de lo antedicho se desprende lo siguiente: 1) Las orillas de los ríos no forman parte como condición exclusiva de los bienes del Estado, pudiendo la ribera ser propiedad privada (Los ríos no son posibles de apropiación privada). 2) Los propietarios ribereños (tanto el Estado como el particular) están obligados a dejar una calle pública de treinta y cinco metros (35 mts.) de ancho a lo largo del río que recorre su propiedad. 3) El “Camino de Sirga” ya sea considerado por la doctrina jurídica como “restricción administrativa” o como “servidumbre administrativa”, constituye una norma vigente. 4) El uso de las márgenes de los ríos puede ser necesario para otros fines de interés social (entre ellos el de paseo público) además de la originaria disposición del Camino de Sirga. 5) Quienes usufructúan o son propietarios de áreas ribereñas, no pueden tener sobre el río más derechos que el resto de los ciudadanos, algo que ocurriría cuando no existen posibilidades de acceso al mismo.
Que por lo tanto, la posibilidad de acceder y transitar libremente por el Camino de Sirga es un derecho que se torna irreal cuando no existe calle o camino de acceso, cuando el cerramiento de una propiedad llega hasta la margen ribereña o cuando se edifica sobre el mencionado Camino.
Que en aquellos sitios en dónde no existen calles o caminos y donde los accesos a los ríos se tornan impracticables, se hace necesario establecer ingresos y caminos adecuados para que los derechos de acceso al río queden garantizados.
Que en la ciudad de Paraná, para posibilitar el ejercicio del derecho de acceso a la ribera del río, sería de gran utilidad que el Estado Municipal identifique y publicite en los inmuebles de su propiedad lindantes con el río, los accesos a la ribera, y los propietarios particulares, o quienes ocupan o explotan la ribera del río o las playas, posibiliten el libre tránsito a cualquier ciudadano en el área de los últimos 35 metros de la ribera.
Que las tierras fiscales y de propiedad estatal resultan las apropiadas para establecer los accesos adecuados hacia el Camino de Sirga.
Que desde el punto de vista de las conductas y hábitos desarrollados en la ciudad, se ha ido establecido como norma no escrita que el acceso a la ribera del río se encuentra garantizado en ciertas[2] áreas de carácter público y que el acceso a las demás zonas ribereñas sólo se garantiza si el ciudadano es socio de algún establecimiento o propietario de un terreno, porque los cercamientos llegan hasta los límites del río, puesto que estas normas no escritas también posibilitaron que se asentasen construcciones particulares sobre lo que constituiría el Camino de Sirga.
Que, por otra parte, es importante tener en cuenta que esta práctica existente en la ciudad es de larga data por lo que la infraestructura actual tiene condiciones materiales ya afirmadas que constituyen obstáculos, aunque -en muchos casos- no de imposible, remoción y/o retrotraimiento.
Que además, los particulares y los establecimientos deportivos, recreativos, etc. han invertido grandes recursos monetarios y disposición de tiempo y esfuerzo constante, fijando estructuras edilicias, manteniendo estables las playas y procediendo durante mucho tiempo al correspondiente refulado de arena para playas, por lo que no sería ni una actitud responsable ni una determinación viable (debido a dificultades físicas y estructurales y a la existencia de relaciones contractuales o de compromisos asumidos) que de manera abrupta se exija la adaptación inmediata de aplicación y de establecimiento de la servidumbre de Sirga en predios privados o en predios bajo régimen de uso de espacios públicos por emprendimientos privados o sociales.
Que no obstante ello, es obligatorio para cualquier persona física o jurídica respetar las normativas legales existentes, por lo que constituye un deber ineludible liberar al tránsito común el denominado Camino de Sirga.
Que además, esta aplicación de la obligación de servidumbre debería acontecer al mismo tiempo en que se afirma el proyecto de ciudad turística que Paraná se encuentra desarrollando, donde la liberación del borde costero de cualquier obstáculo forma parte.
Que en ese sentido debe tenerse en cuenta que entre los objetivos generales del Código Urbano de la Municipalidad de Paraná se indica que la imagen final de la ciudad que se intenta lograr a través del Código Urbano es la de una “ciudad ribereña”, volcada al río, para beneficio de todos los ciudadanos habitantes de Paraná y de los visitantes. Dicho Código constituye una norma municipal vigente.
Que la aplicación de esa obligación de servidumbre demandará, producto del desconocimiento de las obligaciones legales, y de la complacencia generalizada frente a ello, la necesidad de una transformación en las actitudes tanto las autoridades públicas, de los socios o miembros de las Instituciones, de los propietarios privados, como del público en general, para alcanzar respeto mutuo, garantizando tanto (1) el control correspondiente como (2) los derechos de propiedad de los particulares o del Estado y (3) el correcto uso de la servidumbre en función del bien común.
Que, para ello, se hace necesario establecer un adecuado diálogo entre las partes involucradas, (e incluso con la participación de organizaciones de la sociedad local con intereses afines a estas temáticas), que debería iniciarse bajo la coordinación y orientación del Estado Municipal a fin de: (1) establecer modos y formas de implementación y aplicación de la normativa correspondiente, (2) asumir las responsabilidades y (3) definir formas de cooperación para el mantenimiento físico de las cualidades y calidades del Camino de Sirga, afectando en la menor medida posible la vida privada y las actividades particulares o sociales que se desarrollan sobre los predios linderos al río.
Que es también importante en este sentido tener en cuenta el artículo Nº 2.640 del Código Civil donde se establece que si “el río, o canal atravesare alguna ciudad o población, se podrá modificar por la respectiva municipalidad, el ancho de la calle pública, no pudiendo dejarla de menos de quince metros”.
Que ello es importante de destacar y de tener en cuenta ya que quizás en algunos lugares la zona liberada al tránsito público, por cuestiones físicas e infraestructurales deberá necesariamente extenderse en una amplitud menor a los treinta y cinco metros dispuestos.
Por todo ello, EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA MUNICIPALIDAD DE PARANÁ
RESUELVE:
- Recomendar al Departamento Ejecutivo Municipal que inicie, (preferentemente antes de que finalice el año en curso) un proceso de diálogo con las Instituciones que desarrollan actividades sobre la ribera del río, con los propietarios privados y con diferentes organizaciones que poseen objetivos y actividades afines a esta temáticas, para establecer las formas, los modos y los tiempos sobre los que, en los casos en que las construcciones existentes lo permitan, proceder a la liberación el espacio público correspondiente al Camino de Sirga, y para establecer mecanismos de contralor tanto para aplicar esas formas, modos y tiempos, como para verificar que no se desarrollan nuevas construcciones. Este proceso de diálogo podría institucionalmente enmarcarse dentro del vigente Decreto Nº 588/2001 del (21/06/01) donde se declara de “especial interés” la protección y desarrollo del Borde Costero de la ciudad. O bien a través de una norma de similar característica que se dicte al efecto.
- Recordar al Departamento Ejecutivo Municipal que el artículo 3° del texto citado establece que uno de los objetivos en relación al Borde Costero es: ”facilitar el libre acceso del público a la ribera del río”.
- Recomendar al Departamento Ejecutivo Municipal que a medida que se libere la extensión de borde costero correspondiente al Camino de Sirga, ya sea con los -legalmente ordenados- treinta y cinco metros o con una extensión menor, según el artículo Nº 2640 del Código Civil, proceda a señalizar dentro de los terrenos de dominio público los accesos al Camino de Sirga para que cualquier ciudadano pueda ingresar por el acceso público y transitar a lo largo de la ribera del río.
- Recordar que, para que estos objetivos se logren, deberá materializarse, (literalmente) un “camino”, pudiendo éste consolidarse por sectores, pues de lo contrario se alcanzarían sólo a establecer “tramos” o “miradores” costeros.
- Recomendar al Departamento Ejecutivo Municipal que se garantice, para que estas medidas sean efectivas y no acarreen consecuencias no deseadas, que las playas públicas posean estándares similares a las concesionadas a las Instituciones, sobre todo en lo que hace a los trabajos de refulado y de mantenimiento, y a las estructuras de servicios para que sean garantizados en plenitud.
- Recomendar a los propietarios que poseen predios privados sobre la ribera del río, que no desarrollen en lo absoluto nuevas construcciones, cercamientos u obras de infraestructura en terrenos que se encuentran dentro de los límites del Camino de Sirga, para cumplir así con la obligación impuesta por el Código Civil.
- Recomendar a las instituciones que practican actividades sobre la ribera del río que cualquier nuevo emprendimiento que se encare tenga en cuenta la obligación legal de respetar la servidumbre, y que comiencen a adaptar las instalaciones que poseen situadas sobre el correspondiente Camino de Sirga para que éste quede liberado y para que cualquier ciudadano pueda libremente hacer uso del mismo.
- Recomendar al Departamento Ejecutivo, a las instituciones, a los propietarios privados y a las organizaciones que participen del equipo de trabajo a conformar con estos objetivos según lo establecido en el punto 1° de la presente Recomendación, que el plazo a tener en cuenta para alcanzar la instrumentación de la liberación del Camino de Sirga en los lugares en que las condiciones estructurales lo permita, no debería exceder del transcurso de tres (3) años.
- Recordar a los ciudadanos de Paraná que el Camino de Sirga es normativamente una obligación que el propietario tiene de dejar libres los últimos 35 metros sobre la ribera del río para que puedan ser transitados por el público, aunque los predios continúan teniendo propietarios, o concesionarios, que conservan sus derechos, ya sean de propiedad o de explotación de alguna actividad.
- Remitir copia de esta Recomendación a las Instituciones y Organizaciones que desarrollan actividades sobre la ribera del río o que tienen intereses sobre esta temática.
- Remitir copia de esta Recomendación al Presidente del Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Paraná, para conocimiento de los miembros de ese Cuerpo.
- Dar a conocer públicamente el contenido de esta Recomendación a fin de informar a los propietarios privados particulares.
- Registrar, comunicar, y oportunamente, archivar.
[1] No ocurriría lo mismo si se pretendiera utilizarlas para construir puertos, astilleros, etc., pues en esos casos correspondería expropiar debido al derecho de propiedad del dueño del inmueble.
[2] En no todas las áreas de carácter público es posible ejercer libremente el derecho de acceso a la ribera del río ya que algunas Instituciones concesionarias posibilitan dicho acceso con exclusividad a sus socios o miembros aún cuando la concesión de un bien de dominio estatal y (para el caso público), trasmite el uso o explotación sin que ello signifique que se desnaturaliza el carácter o la esencia del bien.